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韩晶时间:2025-04-05 15:04:54

《国家安全法》由全国人民代表大会常务委员会制定，但是却赋予了全国人民代表大会和中华人民共和国主席的相关职权。

[xxxix]党的十九届四中全会于2019年10月31日通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称：《决定》）指出：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。第一，我国《宪法》第86条和第90条对各部、各委员会组织地位及其行政首长组织身份的确认。

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另一方面，宪法解释应尽量对相同的措辞作出相同解释，因此同一条款中两个中央具有不同内涵令人费解。[lxiii]理论上，我国多种地方制度其实还包括我国《宪法》序言第九段中的台湾地区。[xxx]对此，笔者认为应区分不同情况探讨。[xlviii]早在1958年6月10日，中共中央就在《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》中明确指出：这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处。[lxx] 此外，就研究习惯来看，中央与地方语境下的地方其实存在两种不同的解读。

[xi]最终，1954年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称：1954年《宪法》）第47条中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关的表述，实际在根本法层面上宣告了中央人民政府狭义化内涵的规范确立。一方面，广义的地方涵括我国《宪法》第30条的全部内涵，前述一系列试点实例就是中央与不同级别的地方发生互动关系的典型。起初，各州法律极不统一，就隔离措施而言，有些州由行政机关决定，有的州由法院决定，有的州对违反者有罚则，有的州则无规定。

从法律规范上的种类表述来看，现行法虽然区分了适用对象，但隔离措施的表述较为混乱，并未坚持隔离本身的内涵，带来的问题是适用时无端扩大隔离的对象范围，进而有违反比例原则、法律保留原则、法律明确性原则、正当程序原则等要求的疑虑。然而，也应注意机制各自的不足，不能形成对上级的依赖、不作为或推诿扯皮的作风。疫情防治贵在迅速并采行正确的措施，方得克竟其功。事实上，法院事后审查尊让程度一直居高不下，对行政的监督形同虚设，[64]由此可见事前审查更可以更充分地保障人身自由。

汉语将quarantine一词翻译为检疫并进入法律规范较早是在中华民国时期。体系化的隔离措施可以针对传染病患者、疑似传染病患者、正常人等展开不同层次和程序的隔离或检疫。

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[25]目前，我国台湾地区亦将隔离措施分为两种：一为隔离治疗。或者卫生检疫机关、其他医疗卫生单位到该人员的居留地，对其进行诊察和检验。后者指基于对未来违法行为或损害的预防，对可能实施或将继续实施危害行为而具有危险性的人所采取的限制人身自由的措施，对传染病病人实施隔离治疗、基于矫正目的而对精神病患者强制住院治疗即为典型。[38]参见周伟：保护人身自由条款比较研究——兼论宪法第37条之修改, 《法学评论》2000年第4期，第24-25页。

实践中分为国境检疫、居家检疫和集中检疫。（三）对实践的省思及理论的期待作为公共卫生领域防治传染病的必要手段，各国均试图采取积极的立法加以回应，但如前所述隔离措施的合宪性问题值得反思。相较于前一个示范法，2003年示范法更加强调个人权利的保护，如将声请法院审查的时限加以缩短，以避免个人权利受到损害。尤其是隔离措施的种类和术语规范以及法治化问题，尚待进一步完善。

留验指将染疫嫌疑人收留在指定的处所进行诊察和检验。[60]各州卫生主管机关得到法律广泛的授权，可实施隔离措施，而法院对未规定正当程序保障的法律也基本上持赞成态度。

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因此，传染病防治立法成为世界各国高度关切的共同课题，期望以规范传染病防治的各种事项，进而实现追求全人类健康的目的。第一，历史发展的原因。

既然是对人身自由的限制，就必须从宪法层面加以探讨，更为重要的是此种讨论有益于对行政领域内各种人身自由的限制构建逻辑一致的法理框架。第二，对理论深化的期待。有鉴于此，学者指出在传染病防治过程中，行政机关的隔离措施并不是惩罚，而是预防行为。隔离对个人有益，而检疫则未必。2003年由5个州协力形成《州公共健康转折点示范法》，目前约有30多个州的立法对相关条文加以吸收。隔离为了治疗，而检疫意在预防和发现。

同时，紧急状态下，完全由法院事先或事中介入操作存在难度，缓不济急，根本无法达致保护公益的防治效果。[88]从隔离措施的性质出发，医疗机构作为隔离决定和实施主体并不适当，法律中加以规定，重点在于强调医疗机构作为传染病重要的发现场所，有义务及时采取一定措施，但在病情确诊后，需要上报卫生行政部门进行批准。

[48]其次则是认知到传染病防治法上的隔离措施虽拘束人身自由，但与刑事法上的措施的惩罚性不同，前者的目的本质在于保障公众生命与身体健康，多为预防性措施，应由行政机关作出专业判断。再如传染病防治法上的隔离措施的本质是什么。

为此，无论是组织还是程序保障，传染病防治法必须秉持风险分析的观念。对于传染病防治法上的隔离措施，目前各国均在探讨除了在紧急状态下，可以基于重大公共利益而忽视某些程序要求，但是一般情形下，仍应重视程序保障，如此可以符合法律明确性的要求，更可顾及被隔离者的基本权利，将争议降低到最低。

[46]在民主法治国家中，特别是重要的领域，始终存在一个问题就是法院应在审查其他公共部门的决定方面发挥何种作用。良好的行政决定建基于对事实和可能采取措施结果的全面了解，在科学不确定性情况下，或许全面掌握科学事实是不可能的任务，但至少能够提供更多的信息和数据，能够与相关医疗机构、其他专家建立网络联系，及时发现疫情，为行政决策提供科学建议和技术支持。[40] 相较而言，中国公法学界对法律保留原则着墨较多，主要强调对行政权的监督。医学意义的隔离，通常指将特定类别的传染病患者收留在指定处所，限制其活动范围并进行治疗，直至消除传播传染病的危险为止。

对于曾与传染病患者密切接触或疑似被传染者，亦可留验或就地诊验，必要时可集中检疫，一般公民或其他情况可居家检疫。[2]但由于立法并未臻于至善，程序规定有所欠缺，实施主体不明确、隔离标准和适用对象不明确等问题仍然突出，颇有讨论的余地。

[40]参见王锡锌、傅静：对正当法律程序需求、学说与革命的一种分析, 《法商研究》2001年第3期，第86-87页。而在操作实务中，有关隔离措施种类更是纷繁复杂，相关的规定并没有对这些措施予以明确，对于常用概念，媒体进行了梳理，但模糊不清、令人费解。

2002年的《州公共健康紧急权力示范法》试图为个人权利保障提供规范，虽然有人批评该示范法赋予州行政机关的权力过大，但是明确法官保留的作法已属重大进步，目前约有30多个州的立法对该示范法予以了借鉴。二为居家检疫和集中检疫。

联邦卫生主管机关也采取相应的规定来保障隔离措施的合法性，如提供隔离措施的书面通知。[35]这一做法在学理上被称为宪法保留，[36]主张因人身自由的重要性，故而应属宪法加以明确规范且必须经过正当司法程序，即法院或法官保留（以下统称法官保留），方可充分体现对人身自由的重视和维系。[37] 宪法保留的本质意涵是对基本权利限制进行再限制，特别是宪法明确规定的事项，任何机关均不得逾越。如此反复，易造成恶性循环。

如《传染病防治法》43条、第44条均规定了检疫要求，也即检疫作为隔离措施同样适用国内。[66]而按照目的本质差异，人身自由限制又可分为惩罚性与预防性限制。

对某些基于公共利益的原因，如传染病防治、对精神失常者等加以合法拘束的（居家检疫不需要），无事前法官保留，但决定作出后必须由行政机关主动将命令移送法院，法院审查决定。工作检疫是指在传染病防治过程中，为解决医护人员、警察等短缺的问题，要求相关人员在工作时佩戴推荐的个人防护设备。

[23]有学者建议使用居家留验和指定留验，参见杜国明：‘限制人身自由卫生即时强制的立法研究, 《西部法学评论》2009年第3期，第118页。[93]欧盟更是将听证权纳入进《欧洲人权公约》，强调影响到公民真正的、重大的权利义务的行政行为均要经过听证。

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